（来源：财资一家）
一、什么是穿透式监管？
穿透式监管，听起来有些抽象，但理解起来并不复杂。
在国资监管领域，穿透式监管是指国资委针对国有企业（包括各层级子企业）进行全流程覆盖、跨层级监管，深入到管理对象的业务全流程、内部管理和风险控制等各个环节，以确保对业务实质性把握、对风险精准识别，从而实现对国有资产的有效监管。
其核心要义可概括为“看得清、控得住”，而非“一管到底”。
二、为什么要搞穿透式监管？
传统监管模式的痛点：国有企业层级多、链条长，囿于法人独立原则，国资监管机构难以直接监管二级以下企业，信息层层衰减，风险层层隐藏。穿透式监管正是为此而来——它依托数字化手段实现“数据、流程、权责、风险”四维穿透，通过动态监控“三重一大”事项、覆盖全级次子企业，有效防范资产流失与隐性风险。
国资穿透式监管的推进，有两条清晰的逻辑线。
一是国资监管体制改革的内在要求。从2013年党的十八届三中全会确立“以管资本为主”的改革方向，到2024年党的二十届三中全会提出“完善管理监督体制机制”，改革重点始终围绕“做强做优做大”这一核心目标。穿透式监管正是在这一背景下应运而生，成为落实“管资本”理念的重要技术支撑和实践路径。
二是防范国有资产流失的现实需要。国有企业多层委托代理链条带来的信息不对称，使得国有资产管理存在委托代理链冗长、代理成本高、监管效率低下等问题。穿透式监管正是针对这一困境——通过信息穿透，打破“看不清、够不着”的监管困局。
2025年，国务院国资委全面深化改革领导小组首次明确提出要有序建立智能化穿透式监管系统。2026年初，国资委进一步提出加快构建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化穿透式监管体系。穿透式监管已从试点探索走向全面铺开。
三、穿透式监管“做什么”？
组织穿透：压缩层级，规范治理
组织穿透的核心在于解决国有企业法人层级过多、链条过长的问题。实践中，许多国企层层设立子公司，形成复杂的法人架构，客观上为规避监管提供了空间。对此，各地普遍采取“压减法人层级”的做法。例如，淮安市交投集团实施“一板块一集团”整合，二三级公司数量由54家压降至28家，通过财务共享中心实现财务数据穿透管控。同时，组织穿透还要求规范公司治理结构，厘清党委会、董事会、经理层权责边界，确保重大决策穿透无死角。
业务穿透：覆盖全链条，管住关键环节
业务穿透要求监管覆盖国有企业经营活动的全链条、全过程。这既包括对“三重一大”事项的动态监控，也包括对投资决策、采购交易、资产管理等关键业务环节的穿透式管控。在投资监管领域，徐州“阳光国企2.0”平台将“三重一大”升级为全流程线上闭环，重大投资不合规即“卡壳”，确保决策可追溯、风险可防控。在采购监管领域，淮安市国资采购交易平台实现采购需求、招标流程、中标结果、合同履行的全链条数字化穿透，通过大数据比对自动识别围标串标等风险点。
资金穿透：守住安全红线
资金穿透是穿透式监管的重中之重。传统资金监管存在严重的信息滞后问题——海外资金容易沉淀在各类境外账户中，脱离集团总部的管控，形成众多信息孤岛。资金穿透的核心做法包括：直连企业银行账户，预警异常资金流水；依托司库监管平台，构建全球一体化的司库体系，实现资金流向的全过程监控；划定资金安全红线，市场竞争行为可以不予干预，但资金安全红线必须全域穿透。在株洲，2025年6月上线的资金监管系统首次让监管者看清了“资金到底去了哪里”，过去连二级公司的钱都盯不全，现在连三级子公司一笔超合同额的工程款都能实时预警。
风险穿透：从被动响应到主动预警
风险穿透强调监管方式的根本转变——从“事后追责”向“事前预警、事中管控”转变。这一转变的核心支撑是智能化技术手段的运用。徐州市“阳光国企2.0”平台构建“黄-橙-红”三级预警机制，通过大模型知识图谱建立17个预警模型，风险识别效率提升300%。重庆市数字化穿透式监管体系累计监测资金流动356万余笔、扫描投资项目8000余个，累计发起异常预警超过5000条，有效避免了“小隐患”演变为“大风险”。
数据穿透：破除信息孤岛，统一标准
数据穿透是所有穿透式监管的基础前提。现实中，数据孤岛现象严重制约着穿透监管的效果——有能源企业的仓库里，同一批煤炭在7套系统中被称作3种不同的资产类别。破解数据孤岛的关键在于：建立统一的数据标准，确保“数出一孔、一数一源”；构建统一的数据中台和风险监测平台，打通各个业务系统和管理环节；依托数字化手段推动监管数据从“层层上报”向“直达末梢”转变。中国航空工业集团按照“应用为牵引、标准为核心、架构为引领、治理为基础”的数据治理框架，统一数据规范、汇聚数据中台，确保穿透监管数据的完整性、规范性和可比性。
四、穿透式监管“怎么做”？
穿透式监管的落地并非一蹴而就，需要从制度、技术、数据三个层面系统推进。
第一，制度先行。穿透式监管必须以制度为纲。淮安市率先出台《关于加强全市国有企业穿透式监管的若干意见（试行）》，明确11项核心举措，构建起“事前预防、事中管控、事后问责”的全链条监管闭环。各地纷纷跟进，构建起分层分级的监管制度体系，明确监管红线与授权边界。徐州市梳理13项重大事项清单，明确7项“不可授权”事项，其余交由企业自主决策，实现了“放得开”与“管得住”的平衡。
第二，技术赋能。智能化穿透式监管是在传统监管基础上的创新与发展，其核心是通过运用大数据、人工智能等技术，实现对企业经营管理行为全级次、全链条、全过程、全要素的动态监测和实时管控。具体的技术路径包括：构建统一的数据中台，实现数据一站式汇聚；部署智能化监管平台，实现全景监测、精准预警；建设风控预警原子能力体系，精准识别违规挂靠、空壳公司等风险。
第三，数据贯通。打通数据孤岛是穿透式监管的前提。重庆通过统一的数据交换平台，将95%的监管数据纳入自动采集轨道，彻底改变了以往层层上报的模式。中国电信翼支付打造的智能化穿透式监管平台深度整合超10亿条工商、司法数据，通过AI模型精准识别异常资金流动等风险。
五、各地实践：穿透式监管怎么落地？
穿透式监管并非停留在文件上的概念，各地已有丰富实践。
淮安样本：制度筑基+科技赋能+靶向发力。
淮安市构建起“事前预防、事中管控、事后问责”的全链条监管闭环。在融资监管领域，竞争性融资平台对超成本控制线的融资实行“熔断”机制，2025年全市国企存量融资综合成本同比下降20个BP。在资产监管领域，国有资产智慧监管平台已录入房屋土地等资产信息近7万条，激活市场估值超15亿元的“沉睡资产”。
徐州样本：刚柔并济的穿透式监管。
徐州市以“阳光国企2.0”平台为核心，覆盖9大集团、298项核心指标实时监测。该平台通过“市-集团-子公司”三级授权体系，明确126条监管红线；用大模型知识图谱建立17个预警模型，风险识别效率提升300%。实践表明，穿透式监管是“护航舰”而非“束缚绳”。
重庆样本：AI+监管的全域穿透。
重庆市经过三轮迭代，构建起“1614”穿透式监管体系，已实现全市全级次国企100%穿透、核心监管业务100%在线、核心监管场景100%覆盖。该体系引入“AI+监管”能力，基于市级人工智能底座开发的“财务风险识别”与“经济运行分析”智能体，能够对海量数据进行自动推理与风险研判。
六、未来展望：穿透式监管往哪里去？
穿透式监管正从“探索试点”迈向“全面深化”。
2026年，国务院国资委进一步提出“全级次覆盖、全业务在线、全系统联通、全要素监管”的“四全”目标，并明确要求利用2年左右时间，重点测试企业信息系统的穿透性，看其是否实现数据实时采集、横向关联、纵向贯通。国务院国资委还专门组织了《关于加强国有企业穿透式监管的理论框架和实践要求》课题研究工作，深入研究穿透式监管的法理基础、智能化系统建设思路等重点内容。
对于国企而言，穿透式监管不是“紧箍咒”，而是“护航舰”。它既赋予企业市场化活力，又守住国有资产安全底线。一位国务院国资委官员所说：“穿透不是要勒住企业的脖子，而是握住那根看不见的风筝线。”在“放得活”与“管得好”的辩证统一中，穿透式监管正成为连接改革活力与安全底线的关键桥梁。
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